【2023全国城乡社区高质量发展典型案例十四】/北京市西城区：探索标准化＋民主协商 激活基层治理效能

一、案例背景

党的十九大报告指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展”，并且把基层协商作为协商民主的重要组成部分。党的二十大报告中提出：“全面发展协商民主。协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。完善协商民主体系，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展”。

2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出：“建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题”。随后，中办印发了《关于加强城乡社区协商的意见》。

2016年6月，北京市出台《关于加强城乡社区协商的实施意见》，推进了城乡社区协商制度化、规范化和程序化，目标是到2020年，在全市普遍建立主体广泛、内容丰富、形式多样、环节完整、规范有序、行之有效的“参与型”社区协商体系。

2021年4月28日印发的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确要求街道、社区层面要定期开展民主协商。“十四五规划”和2035年远景目标也都对完善基层民主协商制度作出了明确部署。

二、创新动因

（一）基层治理有需求

近年来，北京市西城区坚持党建引领共建共治，以推动多元主体参与为方向，以民生需求为导向，以完善服务为核心，以协同治理为路径的社会治理创新模式。在探索社会治理模式的同时，持续研究基层民主协商，聚焦居民关心的物业管理、小区停车等社区治理痛点和难点问题，引导居民开展协商，不断提升基层社会治理能力。经过几年的探索，在基层民主协商工作方面形成了一定的经验，但是也发现以下几个需要解决的问题：一是基层民主协商的参与度有待进一步提高；二是基层民主协商的规范化程度有待进一步提高；三是居民参与基层民主协商的能力有待进一步提高；四是基层民主协商专业人才能力有待进一步提高。在实际工作中，还存在议事协商程序规则、运行机制不完善等问题，需要进一步规范。

（二）基层民主协商有基础

西城区作为首都功能核心区，同时也是政治中心、文化中心的核心承载区，历史文化名城保护的重点地区，体现国家形象和国家交往的重要窗口地区，辖区面积50.7平方公里，下设15个街道、263个社区。2014年以来，西城区立足区域功能定位，探索开展基层民主协商，按照“党建引领、多方协同、精治共治”的原则，逐步搭建了胡同（楼院）、网格（小区）、社区、街道四级协商平台，探索形成了参与型社区分层协商模式，以及“确定协商议题、公示协商信息、召开会议、协商结果公示与成果落实、协商评价”五步议事协商程序。经过几年的探索，在全区建立起6084个楼院议事平台、1015个网格议事平台、263个社区议事平台和15个街道议事平台，同时搭建完善“西城家园”等线上议事平台，鼓励社区居民参与需求表达、协商议事、问题解决，形成了“需求问事、协商议事、自治管事、为民办事”的“参与型”社区分层协商“微治理”模式。

在此基础上，2020年，西城区向国家标准委申请并获批第六批国家级社会管理和公共服务综合标准化试点项目——北京市西城区基层民主协商标准化试点项目。

三、具体举措

（一）多措并举推进西城区基层民主协商标准体系建设

1.搭建标准体系框架。北京市西城区将十九届四中全会、五中全会，“十四五规划”和2035年远景目标等精神运用到基层民主协商标准化试点工作中，充分借鉴现有人大、政协议事规则，体现党建引领的重要作用。对基层民主协商内涵、定位、发展现状、发展趋势等开展深入研究，提出了中国特色基层民主协商制度化、广泛性、多层次的特点。在此基础上提出了构建以“民主协商通民心、基层治理社会服务零距离”为最高目标，依据西城区参与型社区分层协商发展路径，以协商平台、协商程序、议事规则、结果应用等为主要内容的基层民主协商标准体系。标准体系通过探索和实践协商纵向联动、横向链接，以及与社会治理等其他领域结合等创新发展，着力形成“民主参与全程化、协商机制联动化、协商事项系统化、基层治理效能化”的西城区社会治理首善模式，围绕基层民主协商全过程，聚焦协商全要素，在促进基层民主协商的程序化、规范化基础上，探索基层民主协商与解决重点民生领域问题相结合。同时，践行“红墙意识”，以党建为引领，充分发挥社区党组织在各环节作用。

2.构建全要素的标准体系。标准体系建设以民主参与全程化为主线，按照“谁来协商、在哪协商、协商什么、怎么协商”的思路，遵循目标明确、科学系统、突出特色、动态调整的原则开展设计。建设过程中系统收集整理了基层民主协商相关的34项上级法律法规、规章制度，形成了《法律法规规章制度目录》，明确基层民主协商依据。深入街道、社区、楼门院调研，全面了解掌握西城区基层民主协商的特色、亮点和需求，梳理细化了基层民主协商各方职责、协商事项、流程等内容，在标准体系框架基础上搭建完善了基层民主协商标准体系。整个体系分为指导层、核心层和操作层三个层级。指导层包括国家、北京市和西城区法律法规、政策、规划和方针目标；核心层包括协商通用标准、协商主体标准、协商平台标准、协商事项标准、协商程序与评价改进五个子体系，子体系中包含19项自制标准；操作层包括《西城区基层民主协商指导手册》和《西城区基层民主协商案例集》。

3.发布、实施标准体系。在标准编制过程中，注重基层街道、社区及居民的参与，充分结合基层实践和居民意见，多次组织专家讨论，通过邮件、微信、发放纸质版征求意见稿等多种形式在全区15个街道、263个社区广泛征求意见建议，对基层民主协商的全要素和全过程进行规范，在充分讨论、严格把关的基础上，经10余次修改后定稿，西城区基层民主协商标准体系于2021年7月1日正式发布并实施。

（二）多种形式宣传标准体系，开展培训推动工作落实

为了提高街道、社区及居民群众对于基层民主协商和西城区基层民主协商标准体系建设工作的知晓度和参与率，营造人人知晓、广泛参与的浓厚氛围，西城区对标准体系建设工作开展大力宣传，同时，为了保证标准体系在基层顺利实施，对街道、社区等开展形式多样的培训。一是运用多种宣传形式和宣传阵地开展宣传。试点建设期间，将宣传贯穿试点建设全过程。通过制作试点宣传动漫小视频、宣传折页等多种形式，宣传基层民主协商标准化试点工作，普及标准化理念、知识和方法，提升居民群众参与协商意识。通过网站、报纸、公众号等平台广泛宣传西城区基层民主协商实践、试点推进情况及实施成效。二是开展形式多样的培训。结合社区带头人培训、新社工入职培训、全科社工培训、“西城家园”应用培训以及社会工作者职业水平考试考前辅导等培训，以模拟协商、互动讨论、案例分享等形式对街道及社区开展系统性培训，讲解基层民主协商标准化理念、方式、方法，推动基层民主协商标准体系成为基层治理的重要工具之一。在开展培训的同时，坚持每个月召开一次工作调度会，不断解决试点工作中存在的问题，推进试点工作落实。

（三）试点街道、社区引领，全面实施标准体系

西城区新街口街道和广安门外街道作为试点街道全面实施标准体系，在社区开展协商活动时，应用标准体系并形成大量可复制的案例，在此基础上，西城区将标准体系、指导手册等试点成果向全区15个街道、263个社区发放，各社区开始应用标准体系开展社区协商。各街道、社区牢牢把握标准体系的关键环节，以标准助力基层民主协商在基层落地生根、开花结果，有序推进标准体系在全区运行，形成全区263个社区全覆盖的格局。

四、实践成效

（一）创新治理模式，着力形成基层治理新样板

在实践过程中，各街道、社区结合自身特点，按照北京市西城区基层民主协商标准体系，以灵活多样的方式开展协商工作，在社区环境、社区公共空间改造、社区停车等民生工作领域形成特色工作模式，通过实施标准体系，全区基层民主协商工作从不同层面得到提升。

居民层面，培养了协商的意识，激发了居民的参与热情，促使基层社会治理中居民从“要我参与”到“我要参与”转变，切实实现基层协商的本质要求；社区层面，畅通了基层民意表达渠道、多渠道解决了社区公共问题，最大程度做到“让居民满意”，化解了矛盾冲突；社会层面，统筹了辖区社会资源，推动了标准化创新发展，助推社会治理体系和治理能力现代化，探索了中国特色社会主义协商民主建设的新模式与新路径，推动了有序参与、达成共识、一致行动的实现，促进共建、共治、共享的社会治理格局和西城治理首善模式的形成。

在探索建设基层民主协商标准体系的过程中出现了很多值得借鉴的经验做法和典型案例。例如，新街口街道西四北三条社区通过协商打造院落议事厅，引导全院居民按照标准体系中的协商程序开展院落议事协商，使居民共同参与到院落治理中来；广外街道红居南街社区以协商标准体系为指引开展协商工作，解决了老旧楼上下水改造、加装电梯、停车场管理、老年驿站的建立等诸多问题；金融街街道手帕社区聚焦居民身边“微空间”，通过动员多方力量参与协商，开展五社联动，将屋顶变身“空中花园议事厅”等。

（二）聚焦多方参与，推动“被动参与”到“主动参与”

一是强化党建引领。标准体系中明确提出坚持党的领导，充分发挥党组织在基层民主协商中的领导核心作用，把握协商的正确方向。明确规定了党员要发挥在社区治理中的先锋模范作用，充分践行红墙意识，增强各方参与社区治理的责任意识，有效提高社区治理效能。

二是夯实各方职责。标准体系中规范了协商参与者分类、四级协商参与者配置、各方职责、参与要求、促进居民参与措施等内容，明确了各方职责。首次按照社区居委会六大下属委员会职责，将协商事项分为共建共治、治安和调解、公共卫生、社会福利（老龄）、文体教育及环境物业6大类，夯实了六大下属委员会职责，扩展了协商主体范围和类型，促进社区多元参与。

三是促进线上线下融合发展。加强科技赋能基层治理，以推广“西城家园”社会治理平台为契机，依据基层民主协商标准体系中关于线上平台基本功能和使用规范等标准，完成网上议事厅模块设计和建设，作为线下社区议事厅的补充，与线下社区议事厅相呼应，形成“线上线下”议事协商联动。

（三）规范协商程序，实现“有事想商量”到“有事会商量”

一是规范了协商议事规则。标准体系建设聚焦开展协商活动过程中的容易出现的问题，总结了不超时、不打断、不攻击、不跑题等议事规则和分配发言权、控制讨论过程等主持人操作技巧，通过规范协商议事规则避免新矛盾的产生，提高了协商活动的效率。

二是增强了居民的协商意识。通过规范化的协商，逐渐培养社区居民的协商意识和规则意识，引导居民正确行使民主权利，培育居民对协商的热情，提升居民参与协商的能力。

三是提升了基层组织开展协商活动的能力。标准体系中明确了协商议事主持人培训规范和能力要求，提高协商主持人的问题分析、话题聚焦、现场冲突处理等具体主持技巧。通过开展协商议事主持人专题培训，为基层民主协商提供了人才队伍保障，提高社工和居民带头人组织协商会议的能力，引导居民依法有序表达意见，促进达成“有事多商量、有事好商量、有事会商量”的目标。

（四）受到外部广泛关注，提升了品牌影响力

西城区基层民主协商标准化工作受到了社会各界关注，进一步提升了西城品牌影响力。北京市委社会工委市民政局领导持续关注并调研了西城区基层民主协商试点街道、社区，了解指导试点推进情况；新华网、人民网、中国社会报、北京日报、北京电视台、北京社区报等30余家媒体关注和报道试点工作，其中广外街道手帕口南街社区的协商案例在北京时间栏目播出。

西城区基层民主协商标准化试点建设推动了西城区基层民主协商的制度化、规范化和程序化发展，使街道和社区组织协商有抓手，居民协商有依据，推动了标准化创新发展，助推社会治理体系和治理能力现代化，探索了中国特色社会主义基层民主协商的新模式与新路径，为打造共建共治共享的社会治理格局做出了西城贡献。

下一步，西城区将以基层民主协商标准体系为引领，持续推动全区各街道和社区在各项工作中运用标准化手段和方法，聚焦老旧小区整治、物管会向业委会转化、垃圾分类、停车治理等重点工作，以“居民的事居民议，居民的事居民定”为原则，开辟更多基层民主协商渠道，使基层治理既讲求效率，又充满活力，从而不断提升基层社会治理能力。